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《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的实施意见》政策解读

  • 河北省人民政府网站
  • 2017年08月02日
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  为贯彻落实《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》(国发〔2016〕82号)精神,加快推进全省自然资源资产有偿使用制度改革, 7月26日,省政府出台了《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的实施意见》(冀政发〔2017〕11号),明确了改革总体要求、重点任务和保障措施。现简要解读如下。

  一、出台背景

  改革开放以来,我国全民所有自然资源资产有偿使用制度逐步建立和完善,在促进自然资源保护和合理利用、维护所有者权益方面发挥了积极作用,但还存在资源保护不严格、所有权人不到位、使用权权利体系不健全、市场决定性作用发挥不充分、有偿使用进展不平衡、监管机制不完善等问题。2016年底,国务院根据中央《生态文明体制改革总体方案》,出台了《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》(国发〔2016〕82号),深入推进国有土地资源、水资源、矿产资源、国有森林资源、国有草原资源、海域海岛资源等全民所有自然资源资产有偿使用制度改革,健全完善全民所有自然资源资产有偿使用制度,促进自然资源保护和合理利用。

  近年来,我省全民所有自然资源资产有偿使用制度逐步建立和完善,但仍存在一些突出问题。一是国有建设用地划拨范围宽、国有农用地有偿使用制度缺少具体规定、国有农用地使用权权利体系不健全。二是我省水资源费征收标准总体偏低,水资源的价值和稀缺程度未得到充分体现,有效节水激励机制尚未健全。水资源短缺、水污染严重、水生态环境恶化等问题威胁生态环境,影响经济可持续发展。三是露天矿山和矿山迹地污染周边环境,管理难度大, 矿业权出让未充分发挥市场决定性作用,矿产资源利用率低,迫切需要加强顶层设计,建立新机制,严格限制矿产开发,保护矿山生态环境。四是国有森林资源有偿使用缺乏相关法律和制度规定,现实中存在国有森林资源自发性无序流转、森林资源旅游开发不规范等现象,造成国家所有者权益受损。五是国有草原资源有偿使用制度未建立,实际管理中存在权属界定不清、有偿使用法律制度缺失等问题。六是海域和无居民海岛使用方面存在权能不完整、市场化程度不高、价格形成机制不健全等问题。

  二、目的意义

  《实施意见》的出台,就是为了全面贯彻落实中央关于生态文明体制改革的要求,和国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革安排部署,解决我省全民所有自然资源资产有偿使用制度方面存在的突出问题,为我省建立完善产权明晰、权能丰富、规则完善、监管有效、权益落实的全民所有自然资源资产有偿使用制度奠定制度基础。通过推进实施相关改革,使全民所有自然资源资产使用权体系更加完善,市场配置资源的决定性作用和政府的服务监管作用充分发挥,所有者和使用者权益得到切实维护,自然资源保护和合理利用水平显著提升,实现自然资源开发利用和保护的生态、经济、社会效益相统一。

  三、主要内容

  针对国有土地、水、矿产、国有森林、国有草原、海域海岛等6类国有自然资源资产有偿使用的现状、特点和存在的主要问题,《实施意见》分门别类提出了不同的改革要求和举措。

  一是完善国有土地资源有偿使用制度。在全面落实规划土地功能分区和保护利用要求的前提下,坚持增量存量并举,以扩大范围、扩权赋能为主线,将有偿使用扩大到公共服务领域采取政府和社会资本合作的建设项目和国有农用地,并明晰国有农用地使用权及其权能,进一步彰显土地资产权益,促进土地资源节约集约利用。《实施意见》从落实规划管控和保护利用要求、扩大国有建设用地有偿使用范围、事业单位等改制为企业的土地资产处置、国有农用地使用制度改革、国有土地使用权作价出资或者入股实行与出让同权同价、建设用地使用权二级市场试点等方面提出了改革任务。

  二是推进水资源有偿使用制度改革。河北省是典型的资源型缺水省份,也是全国唯一没有大江大河过境的省份,人均水资源量仅为全国的1/7,地下水超采量及超采面积均占全国的1/3。为进一步完善水资源有偿使用制度,建立健全水权制度,逐步构建适应市场经济的调节机制,促进水资源优化开发、合理利用和有效保护,提高水资源利用效率和效益,国家决定在我省先行开展水资源税改革试点。《实施意见》从强化用水总量、用水效率、水功能区限制纳污“三条红线”刚性约束、落实水资源消耗总量和强度双控行动、维护水体生态功能、推进水资源税改革试点工作、发挥市场配置作用等方面提出了改革任务,明确了用水定额约束,落实超定额、超计划用水加价制度,实行工业生活用水差别水价和阶梯水价,落实农业水价综合改革政策,推广“一提一补”、“定额管理、超用加价”的农业水价改革模式等改革措施。

  三是完善矿产资源有偿使用制度。为正确处理经济发展与生态保护的关系,切实加强矿产资源开发管理,坚持“在保护中开发,在开发中保护”原则,结合实际,我省决定实行矿产开发减量化管理,适度开发矿产资源,保护矿山生态环境。《实施意见》从全面落实禁止和限制设立矿业权的有关规定,禁止新建严重破坏生态环境的矿产资源开发项目;全面推进矿业权竞争性出让,取消以申请在先方式出让探矿权,严格限制协议出让,竞争性出让矿业权全部进入公共资源交易中心,通过公开高效透明交易,逐步建立符合市场经济要求和矿业规律的矿业权出让制度;提高矿业出让门槛,通过综合评估论证和提高拟出让矿产地地质工作程度,对矿业权进行减量化管理,减少对生态环境的破坏;逐步建立矿产资源国家权益金制度、将矿业权使用费调整为矿业权占用费、逐步完善税费制度等方面提出了改革任务。

  四是建立国有森林资源有偿使用制度。实行最严格的国有林地和林木资源管理制度是推进国有森林资源有偿使用制度的前提。《实施意见》从严格森林资源保护和管理制度、按照划拨用地方式管理国有林地使用权、落实占用国有林地补偿制度、保持国有林地范围和用途长期稳定、不得出让国有林地的范围、探索开展改革试点、推进确权登记工作等方面提出了改革任务。为避免不确定性因素影响,积极稳妥推进相关改革,《实施意见》提出在基础较好的承德市选择1-2个国有林场开展改革试点工作,探索通过租赁和特许经营模式发展森林旅游,坚持对纳入有偿使用范围的森林资源资产价值进行依法评估,确保国有资产不流失。

  五是建立国有草原资源有偿使用制度。草原是我国陆地生态系统的重要组成部分,与耕地、森林、海洋等自然资源一样,是一项重要的战略资源,发挥着防风固沙、涵养水源、调节气候、固氮储碳、维护生物多样性等独特的生态功能,也是畜牧业发展的重要物质基础和基本生产资料。我省草原是京津冀地区重要的水源涵养区、防风固沙区和生态环境支撑区,也是生态文明体制改革的重要阵地。《实施意见》坚持基本草原保护制度,深化农垦土地管理制度,从严格保护草原生态和征占用管理、加快推进确权登记颁证工作、稳定完善承包经营制度、规范推进承包经营权有序流转等方面提出了改革任务。

  六是完善海域海岛有偿使用制度。海洋是全球生命支持系统的一个重要组成部分,是人类社会可持续发展的宝贵财富。当前,随着陆地资源短缺等问题日益严峻,海洋资源开发利用步伐加快,海洋生态环境问题日益突出。目前,国家对渤海环境保护和资源开发利用提出了更加严格的管理要求。《实施意见》坚持生态优先,严格实施海洋生态红线制度,在完善海域有偿使用制度方面,从限制和禁止用海项目范围、实行围填海总量控制、加强自然岸线保护、实行海域使用分级审批和分类计费、完善海域使用权招拍挂出让制度等方面提出了改革任务;在完善无居民海岛有偿使用制度方面,从严控自然岸线开发利用、禁止开发利用区域、规范开发利用秩序、严格落实有偿使用制度等方面提出了改革任务。

  四、保障措施

  全民所有自然资源资产有偿使用制度改革涉及面广,综合性、系统性强,需要统筹兼顾,协调推进。一是要加强与相关改革的衔接协调。要切实加强与自然资源产权制度、自然资源统一确权登记制度、国土空间规划用途管制制度、自然资源管理体制等相关改革的衔接协调,增强改革的系统性、整体性和协同性。二是要统筹推进法治建设。立足生态文明体制改革全局,以完善全民所有自然资源资产使用权体系和有偿使用制度为重点,推进完善土地、水、矿产、森林、草原、海域、无居民海岛等全民所有自然资源资产有偿使用的地方性法规。三是要强化组织实施。全民所有自然资源资产有偿使用制度改革需要通过分领域实施或开展试点落实各项改革任务。各地区、各部门要高度重视,切实加强组织领导和细化落实,各司其职、密切配合、协调联动,加强改革研究和试点探索,为深化全民所有自然资源资产有偿使用制度改革提供组织保障和实践支撑,形成改革合力。

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