■适当扩大行政行为司法审查强度，建立科学的审查范围。
■建立包括在合法性审查基础上的合理性审查、综合事实审与法律审的完全审查、对行政行为的“正当程序审查”的三元化的司法审查标准体系。
■建立行政公诉制度，引入检察监督。
■促进实现司法体系的机构独立?进一步完善司法审查程序。
当今世界通说的司法审查是指狭义的司法审查，即法院对行政机关的行政活动的审查。建立司法审查制度已成为现代法治国家的普遍共识。迄今为止，全世界共有７０多个国家建立了司法审查制度。司法审查制度以司法权对行政权的制衡为核心理念，对国家权力间的平衡约束、宪法的实施乃至民主、法治的完善起到积极作用，成为宪政的基础、社会和谐的重要保证。
■司法权与行政权的平衡存在缺陷
自１９９０年起实施的我国现行行政诉讼法初步确立了我国司法审查制度，其后颁布的行政复议法及有关司法解释共同构成了我国当前司法审查的法律框架。其制度构成主要包括一般原则和具体制度：一般原则主要包括法律保留原则和平等原则。在上述两个原则的具体指导下，我国司法审查制度具体包括如下方面：１．行政行为的司法审查强度，即何种行政行为可以列入司法审查的范畴。２．行政行为的司法审查标准，司法机关在对行政行为进行司法审查时必须遵循的以判断行政行为是否合法与合理的标准或尺度。３．法律适用规则，是司法审查的重要前提，确定了在众多法律中如何遴选法律规则、解释法律规范并运用于具体案件。４．审查程序，包括审查机关、证据、当事人地位、庭审程序等方面内容，为司法审查确定了具体操作规范。
经过１０多年的发展和完善，上述司法审查制度在我国法律体系中发挥了一定的积极作用，然而在具体制度上还存在一些缺陷，使司法权对行政权的制衡还不能完全实现，因此导致了权力体系的不平衡与不和谐。其缺陷主要体现为：
１．司法审查强度存在局限性。司法审查强度决定了何种行政行为应当纳入司法审查的范围，确立了司法与行政之间的权限分际，是司法审查的首要问题。当前我国关于司法审查强度的规定见于行政诉讼法第二、十一、十二条，审查对象范围仅限于法条列举的８种具体行政行为和第二条规定的例外情形，排除了除此之外的具体行政行为、抽象行政行为、行政终局裁决（包括国务院做出的行政行为、知识产权领域的行政终局裁决等）、内部行政行为，这一方面使我国司法审查对象范围极不完整，限制了行政相对方对众多行政行为的救济途径，使我国司法审查存在很大的局限性，缺乏制度活力；另一方面，对于行政审查强度的限制使我国的司法审查强度弱于其他国家，难于与世界接轨。特别是在ＷＴＯ争端解决机制中由于我国规定对于抽象行政行为、行政终局裁决不能进行审查，此类行政行为有利害关系的行政相对方可直接将争端提交ＷＴＯ争端解决机制，使我国陷入不利境地。
２．审查标准过于单一和严格。综合行政诉讼法第五条和三十四条、三十六条规定，我国司法审查的标准在合法性审查之外具有职权主义的色彩，鼓励法官在行政机关判断之外进行独立的事实认定，是一种超越了合法性、合理性标准的更为严格的“正确性审查”。它要求人民法院在行政案件中进行职权探知，对行政机关在行政程序中已经认定过的事实进行重新认定，确定行政机关在作出行政行为时所认定的事实与客观事实是否相一致，即“客观真实”，以判断行政机关所作的事实认定是否正确。这种单一而严格的审查标准，一方面过于僵化，对于事实问题和法律问题不做区分，必然无法适应纷繁复杂的行政案件，不符合行政诉讼法的特殊要求；另一方面标准太过严格，实质上使司法机关承担了行政判断职能，司法审查经常重复行政程序，浪费了诉讼资源，降低了诉讼效率。
３．缺乏对公共利益的有效保护。随着社会生活的日益复杂化和长期以来行政包揽一切的传统，行政机关干预社会生活方式不断深化，行政权力运作空间日益增大，公共利益更加容易受到行政行为的侵害。但我国行政诉讼法中尚无对公共利益的保护，当公益受到行政行为侵害时往往因为没有适格的起诉主体而得不到救济，对于行政权力的监督也因此不能完全实现。
４．审查程序有待完善。审查程序是司法审查制度的具体操作规范，我国司法审查程序还存在以下需要完善之处：第一，司法机关的独立性仍待加强。司法对于行政的制约，其前提在于司法的相对独立性。尽管我国宪法规定司法权与行政权相互独立，但实际中司法机关在人事、经费、区域划分等方面都依附于行政机关。第二，行政诉讼中缺乏对于行政相对人的保护。由于司法审查程序缺乏特殊保护和诉讼程序的弹性，使得歧视相对方的现象时有发生，限制了公民的诉讼权利。第三，某些具体规定仍需与国际规则相结合。如审级制度、公开审判制度、行政调解等，与国际普遍规定存在差异，一定程度上给对外经济活动与争端解决带来了不便，还需要与国际通行规则结合做进一步修改。
５．缺乏统一法律适用规则。我国立法主体多元性决定了我国国家立法体系的复杂，在当前经济全球化的背景下面对更多的国内、国际法律规范，其相互之间的冲突也愈加频繁。而我国尚缺乏建立统一的法律适用规则，对于司法审查中遴选法律规范、解决法律冲突带来了不便。
■如何完善我国司法审查制度
为了更好地实现司法审查制度价值，规范公权运用，建立和谐的法治秩序，保障公民基本权利，必须不断完善我国司法审查制度。笔者认为，可以从如下方面入手：
１．适当扩大行政行为司法审查强度，建立科学的审查范围。主要包括：第一，对具体行政行为实行审查假定原则，即将所有的行政行为都纳入人民法院行政诉讼的受案范围，使人民法院对行政机关依法行使行政职权实施全面的完整的审查和监督，以此代替原有的审查法定原则。在立法上排除现有列举式规定，除采用概括式和排除式否定的具体行政行为，一概列入审查范围。第二，将部分抽象行政行为列入司法审查范围。对抽象行政行为进行审查，是依法行政和保护行政相对人的必然要求，已成为国际通行惯例。第三，修改国内相关立法，明确国务院行政行为的受案机关，并将内部行政行为、知识产权领域的行政终局裁决纳入司法审查范畴。第四，分别建立国内司法审查强度和国际贸易争端解决机制中的司法审查强度，实行不同强度要求。因为两者性质不同，国际贸易争端中的司法审查涉及各国之间制度协调，因此在审查强度方面应实行不同的标准。
２．建立三元化的司法审查标准体系。所谓三元化的司法审查标准体系，包括在合法性审查基础上的合理性审查；综合事实审、法律审的完全审查；对行政行为的“正当程序审查”。行政行为的不正当根源主要在于合法性、合理性和程序三个方面，三元化的司法审查标准分别针对上述三个方面进行审查，相辅相成，相互呼应，在充分体现灵活性和自由裁量的基础上构成全面的审查体系，有效对行政行为进行监督和制约。较之于僵化的“正确性标准”，三元标准体系代表了国际立法趋势，具有进步意义。因此在坚持当前立法“合法性审查”的基础上，相应修改证据规则部分规定，解决行政机关和法院在法律解释问题上的权力配置关系，在审查形式上综合事实审和法律审，合理规定免于审查事实，对事实问题和法律问题进行不同程度的合理性审查。同时完善行政行为一般程序规定，将正当程序作为行政程序法的基本原则，以保障法院对行政行为程序问题司法审查的有效性。
３．建立行政公诉制度，引入检察监督。行政公诉制度是指当行政主体的违法行为或不作为，对社会公共利益和国家利益造成侵害或侵害可能时，法律允许国家的法律监督机关（检察院）为公共利益向法院提起行政诉讼的制度。当前我国由于经济体制处在转轨中，存在诸如国有资产流失、与行政执法不力相关的环境污染、土地滥用等特有的行政权滥用情况。建立行政公诉制度，既符合权力均衡的原则，又有效地弥补了行政诉讼法的缺陷，充分发挥司法审查的制度价值。具体而言，行政公诉制度应当以司法审查的一般原则为指导，与其他制度的完善相结合；以检察院为公诉主体；在扩大司法审查强度的同时，行政公诉的范围应当限于侵害公共利益的行政行为，具体包括抽象行政行为、授益性行政行为、行政不作为，如国有资产被侵犯的行政性案件、发包过程中的违法行为、政策性价格垄断行为等；建立举证责任、时效、报告等详细制度。
４．进一步完善审查程序。主要包括通过人事、财政、司法设置的体制独立消除司法设置的地方化、行政化倾向，促进实现司法体系的机构独立；通过庭审规则、举证责任规则的修改，加强对行政相对方的特殊保护，实现行政诉讼双方法律地位的实质平等；通过建立国内制度与国际贸易争端解决特殊制度来实现我国司法审查程序与国际通行规则的接轨。
（作者单位：中国政法大学） |
